农户参与土地流转的一个新探索——宅基地换房“天津模式”的跟踪观察

1. 农户参与土地流转的一个新探索——宅基地换房“天津模式”的跟踪观察

南开大学经济研究所副所长　谢思全
一、宅基地流转的“天津模式”
中国正在经历快速的城市化进程。快速的城市化进程给中国经济与社会带来了巨大的成果。然而，在这些快速增长的成果中，却很少有为快速城市化作出了巨大贡献的农民的收益。非但如此，在快速城市化的背后，还积累了一些与其不相适应的矛盾和问题。比如，快速城市化进程所导致的城乡二元分化问题；快速城市化进程所导致的农地征用矛盾问题；快速城市化进程所导致的人口流动与社会转型问题，等等。
南开大学滨海开发研究院的一个课题组跟踪调查了中国最大的城市之一——天津市在快速城市化进程中由农地征收所引发的矛盾，以及地方政府为解决这一矛盾所作出的积极探索。课题组认为，在城市扩张、农地征收引发了诸多矛盾的情况下，天津市通过“宅基地换房”的模式（也称农村建设用地流转的“天津模式”），探索了一种由政府引导，农户参与的农地转化模式。该模式统筹考虑了中国城市化进程的推进、农地征用矛盾的缓解，以及农民利益的保护等诸多问题，应该是一个可供观察、值得借鉴的有益模式。
所谓“以宅基地换房”建设小城镇，是在坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则下，农民以其宅基地按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现“占补平衡”。这种在现有的土地制度框架下的农村集体建设用地流转试验，具有积极的示范意义。我们可以从政府和农户两个方面进行观察。
二、城市化进程中的政府功能
政府参与城市化进程，包括规划、征地、筹资、建设等，本质上是一个提供公共服务的过程，即通过要素资源的集聚，实现真正的外部性效应。这个过程不可能由分散的市场个体通过交易来完成，而必须由政府来承担。
但是，由于土地所有权的农村集体所有，所以政府在城市化中的土地获取，需要与农民进行协商，通过引导、示范和说服，促进农村建设用地向城市建设用地转化。
“天津模式”中的政府通过财政先期投入，规划和建设了现代化的小城镇，形象具体地对农民进行示范和引导。这种做法不是“先取于民”，而是“先付于民”；而且，宅基地换房获得的土地收益，在依法进行必要扣除后，全部返还于民，用于新型小城镇的建设之中。
这些做法体现了政府公共服务的基本功能，也符合中央政府关于施政为民、科学发展的指导思想。较之以往政府强制拆迁的行为及后果，“天津模式”应该是一个协调和谐的做法。
近期，由于美国金融风暴引发的经济衰退，以及对中国经济的影响日益显现。通过政府的财政功能加大国内投入，启动内需，施惠于民，已经成为中国政府未来宏观调控的一个主要方向。通过城乡统筹，改变传统农村面貌，使更多的农村居民分享城市化、工业化进程的收益，是其中的一个重要方面。而加大对新型小城镇建设的投入，推动大城市周边的传统农村、传统农民走向新生活的“天津模式”，正是对中央宏观调控方向的跟进，扣紧了党的十七届三中全会的主题。
三、宅基地流转中的农户参与
在农村集体建设用地转为城市建设用地的过程中，农民利益的保护及对农地的合理补偿成为问题的焦点。一种能够获得社会广泛支持的观点认为，农民是土地的主人，农村集体对土地具有所有权，因此，宅基地流转应该是农民自主的交易行为，不应由政府插手。
但是，农民完全参与土地流转是有成本的，包括交易对象的搜寻、谈判和签约成本等。因此，尽管完全参与似乎可以提高农户的净收益，但却会因交易成本的增大而下降，进而导致交易失败。相反，政府参与可以通过集约降低市场的交易成本，但却降低了农民参与度，进而又降低了农民分享城市化净收益的程度。可见，农民在土地流转中的参与度与交易成本是此消彼长的。
因此，在现实的农村宅基地流转中，看起来农民与政府之间存在着利益冲突，同时也存在着利益互补。因此，完善宅基地流转制度的关键不仅是要消除冲突，而且是在于机制设计如何既能降低土地流转的交易成本，又能保证农民的参与度，提高农民分享净收益的比例，使得城市化的过程中各利益主体和谐相处，共享利益。
“天津模式”在这一问题上给出的答案，首先是将尊重农民意见，注重农民参与作为农地转化的一个基本原则。这体现在试验选择、方案制订、房型设计、分配方案等各个环节上。如每个环节都要通过村民大会讨论；以村民签字认可作为农民表达意见的依据；最后由村委会代表村民向上级政府提出参加流转试验的申请。
而且，值得注意的是，在“天津模式”的设计中，如果有的村庄中多数农户不愿意参与宅基地流转，表现为村民大会未通过方案，或者村民签字认可的比例过低，则该村庄参与流转的试验将不会被政府批准。这就从正、反两个方面体现了“天津模式”尊重农民意见和农户参与的设计理念。
接下来应该做的，就是按照党的十七届三中全会关于宅基地管理的指导思想，将试验模式完善和发展，使之成熟，直至可以推广。
还应该注意到，小城镇建设中的政府引导，要充分考虑农民向城市转化的长期性和复杂性；因此工作更要耐心、细致，不能急功近利，否则，好心办坏事，结果不会有人领情。

2. 民法典新农村宅基地使用权流转的法律规制目的理论意义

严格限制宅基地使用权流转制度已不适应我国城市化进程和市场经济发展的要求，大量空心村的出现使得农村宅基地闲置严重，进而造成了错综复杂的宅基地隐形市场，给日后交易双方留下了无穷的隐患，农村房屋交易纠纷频繁发生，影响了社会的稳定与和谐新农村建设，应当放宽对宅基地使用权流转的限制，确立宅基地收回与补偿制度，不断完善宅基地使用权登记制度，宅基地使用权流转的障碍方可得以解决。我国约有4亿亩农村宅基地，宅基地使用权流转问题关系着亿万农民的切身利益与社会安定。宅基地使用权流转问题一直是理论界和实务界激烈讨论的问题。《物权法》虽用了专门一章对宅基地使用权做出规定，但并未对已有的法律和规定做出实质性的突破，也没有对宅基地使用权流转这一热点问题做出明确规定，仅仅规定适用土地管理法等法律和国家有关规定。而原有的法律和规定已不能适应我国城市化和市场化进程。进行农村宅基地使用权流转的法律规制势在必行。

3. 天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法的第五章　置换管理

第三十条 乡镇人民政府和村民委员会应当通过报纸、互联网、电视、广播、公开栏、入户宣传等多种形式，广泛宣传有关宅基地置换政策，应当征求所有村民对宅基地置换工作的意见和建议，解答村民提出的各种问题，研究并提出具体解决办法。第三十一条 村民宅基地置换坚持村民自愿申请与自愿整理交付宅基地的原则。村民土地承包经营权互换、转让等流转，依照有关法律、法规的规定办理。第三十二条 各村自愿参加示范小城镇建设的，应当由村民会议或根据村民会议授权村民代表会议对宅基地置换工作形成决定。村民会议决定，应当由本村18周岁以上村民过半数参加，或者有本村三分之二以上农户的代表参加，并经与会人员的百分之九十以上通过；村民代表会议决定，必须有三分之二以上代表参加，并经过与会代表的百分之九十以上通过。村民委员会应当根据村民会议或村民代表会议决定，向乡镇人民政府提出参加示范小城镇建设申请。第三十三条 乡镇人民政府在接到村民委员会提出参加建设示范小城镇建设申请后，应当对村人口、宅基地、房屋及附属物等基本情况进行调查统计。调查统计情况由户主、村民委员会主任签字确认。第三十四条 乡镇人民政府征得村民委员会同意后，委托具有房屋评估资质的机构对村民房屋进行评估。评估结果应当向全体村民公布。第三十五条 乡镇人民政府应当制定村民宅基地置换办法。主要内容应当包括置换主体资格认定、房屋认定、置换标准、选房办法、残疾人和“五保户”安置方式及其他事宜。第三十六条 宅基地置换办法应当经村民会议或村民代表会议讨论后，提交乡镇人民代表大会审议通过。第三十七条 置换的住宅房型应当充分征求村民意见，按照村民意见进行设计。第三十八条 村民以宅基地置换房屋应当签订书面协议，明确各方的权利义务。村民应当与村民委员会签订宅基地换房协议；村民委员会与乡镇人民政府签订宅基地换房协议；乡镇人民政府应当与投融资建设公司签订总体村民安置协议。

4. 天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法的第三章　土地管理

第十六条 示范小城镇土地利用应当坚持增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地的原则；采取城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的实施办法。第十七条 乡镇人民政府应当根据镇土地利用总体规划、示范小城镇总体规划和专项调查，编制示范小城镇建设项目土地挂钩实施方案、土地整理复垦规划，并负责组织实施。编制的方案和规划应当包括用地规模、范围、布局、保障措施和土地平衡情况、土地整理复垦可行性研究、工作计划等。第十八条 示范小城镇建设用地实行城乡建设用地增减挂钩周转指标管理。周转指标应当总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还。区县土地行政主管部门应当建立周转指标使用管理台账，并对周转指标的使用和归还进行全程监管。挂钩项目区应当分期实施，由其所在区县人民政府按照建设时序申请周转指标，周转指标自下达到归还的使用期限不得超过3年。第十九条 示范小城镇村民原有宅基地和其他集体建设用地整理复垦实行责任制，由区县人民政府负责。区县或乡镇人民政府应当与具体实施整理复垦单位签订土地整理复垦合同。合同应当约定整理复垦期限、复垦范围、质量标准、资金来源、后期管理等内容。土地整理复垦的实施，应当依照有关规定，执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。第二十条 乡镇人民政府应当在归还土地周转指标之日起90日内，向区县土地行政主管部门提出复垦土地验收申请。申请应当包括下列材料：（一）申请书；（二）复垦工作报告；（三）项目建设情况表、土地整理复垦前后土地利用结构变化情况表；（四）土地整理复垦后实测的现状地形图或地籍图及有关图纸；（五）项目工程总结报告；（六）项目区实施前后1∶10000或更大比例尺的土地利用现状图和影像资料。第二十一条　 区县土地行政主管部门接到复垦土地验收申请后，应当在10个工作日内组织有关部门开展初审。初审合格后，由区县土地行政主管部门报市土地行政主管部门组织竣工验收。市土地行政主管部门在接到初审报告后10个工作日内，会同市发展改革行政主管部门等有关部门成立竣工验收组。验收合格的，由竣工验收组出具竣工验收报告。第二十二条 村民原有宅基地和其他集体建设用地整理复垦验收合格后的新增耕地，可用于发展现代化设施农业产业园区，并且应当确认土地权属，通过承包、租赁等方式确定土地使用权。

5. 天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法的天津市人民政府令

第　18　号《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》已于2009年5月31日经市人民政府第30次常务会议通过，现予公布，自2009年8月1日起施行。市　长　 黄兴国二○○九年六月十三日天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法

6. 天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法的第一章　总　则

第一条 为规范以宅基地换房建设示范小城镇工作，改善农民生产、生活环境，促进城乡统筹发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《天津市土地管理条例》等法律、法规及有关规定，结合本市实际，制定本办法。第二条 本市行政区域内经批准村民以宅基地换房建设并管理示范小城镇工作，适用本办法。第三条 本办法所称以宅基地换房建设示范小城镇（以下简称示范小城镇），是指村民以其宅基地按照规定的标准置换小城镇中的住宅，迁入小城镇居住，建设适应农村经济和社会发展、适于产业聚集和生态宜居的小城镇。第四条 示范小城镇建设坚持土地承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重村民意愿、维护农村集体经济组织和村民合法权益的原则。示范小城镇应当科学规划、特色设计、适于产业聚集和生态宜居。示范小城镇建设除建设村民安置住宅区外，可以规划供市场开发、出让的土地，以土地出让金政府收益部分用于平衡建设资金。第五条 示范小城镇建设工作由市人民政府统一领导，市发展改革行政主管部门具体负责协调推动、组织实施。市农业、建设、规划、土地、财政等行政主管部门根据各自职责协调推动、组织实施。第六条 示范小城镇建成后，对村民原有的宅基地和其他集体建设用地统一组织整理复垦，实现耕地总量不减、质量不降、占补平衡。第七条 示范小城镇所在区县和乡镇人民政府、村民委员会应当加强组织领导，成立专门工作班子，具体组织落实建设项目征地、拆迁补偿、置换主体资格认定、房屋权属认定、分配选房、签订换房协议、城镇管理等工作。第八条 区县人民政府应当建立示范小城镇建设监督保障机制，对规划管理、土地利用、工程建设、村民宅基地置换、投融资等方面依法进行监督管理。第九条 示范小城镇建设和管理，可以根据国家和本市有关规定，享受税费减免优惠，市和区县财政给予适当资金支持。

7. 天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法的第二章　规划管理

第十条 示范小城镇应当根据有关法律规定，编制镇总体规划和控制性详细规划，并按照规定的权限和程序审批。第十一条 示范小城镇的规划建设，应当坚持节约集约利用土地，城乡统筹、因地制宜、可持续发展，维护村民利益的原则。第十二条 示范小城镇的规划，应当符合城市总体规划和土地利用总体规划；与当地的地理环境、风土人情和地方文化相协调；体现小城镇的布局特色、产业特色、环境特色、建筑特色和文化特色。第十三条 示范小城镇在规划时，应当根据其在区域经济和社会发展中所处的地位和作用，统筹考虑区位条件、自然条件、经济发展水平、交通状况、社会环境等因素，使小城镇的发展方向与区域整体发展相协调。第十四条 示范小城镇在规划时，应当充分考虑村民的生产、生活需求，科学规划村民居住社区、工业或服务业产业园区、设施农业产业园区，促进“三区”统筹联动发展，提高农村工业化、城镇化和农业现代化水平，不断增加村民收入，实现可持续发展。第十五条 经依法批准的示范小城镇规划是示范小城镇建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。示范小城镇规划区内的土地利用等各项建设活动必须符合规划，服从规划管理。任何单位和个人不得擅自改变土地使用性质和范围。

8. 天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法的第八章　城镇管理

第五十三条 示范小城镇建成后，应当按照精简、效能的原则，建立以社区居民委员会、邻里和居民小组为基础的新型社区管理体制。（一）设立社区居民委员会。居民委员会为社区居民自治组织，一般以3000户左右范围设立，居民委员会成员由居民选举产生。居民委员会由主任、副主任、委员5至9人组成。居民委员会依据有关法律、法规的规定管理社区。（二）设立邻里和居民小组。每8至11栋楼（约300户）设1个邻里，每1至2个楼门（约30户）设1个居民小组。邻里长和小组长由本邻里、楼门居民推选产生，也可由户派代表推选产生；任期与居民委员会相同，可以连选连任；主要任务是协助居民委员会开展居民互助活动，反映居民的意见和建议等。第五十四条 撤村并镇后，对原有农村管理体制采取渐进式改革。村民委员会可以暂时保留，与新型社区居民委员会在一定时期内并存，参与、配合社区居民委员会管理原村民日常事务。农村集体经济组织积极稳妥地推进公司制或股份合作制改革。第五十五条 示范小城镇住宅小区实行物业管理，物业管理企业的选择，应当采取公开招标的方式，择优选定具有相应资质的企业。物业管理服务标准和各方权利义务依法在物业服务合同中约定。第五十六条 示范小城镇园林、环卫管理实行市场化运作。各项养护管理、清扫保洁、施工作业单位应当通过公开招投标方式选定。第五十七条 示范小城镇应当组建城市管理综合行政执法机构，作为区县城市管理综合行政执法机关的派出机构，以区县城市管理综合行政执法机关名义集中行使行政处罚权。示范小城镇城市管理综合行政执法机构除集中行使法律、法规、规章规定的城市管理综合行政执法机关行使的城市管理集中行政处罚权外，行使爱国卫生、犬类、殡葬、环境保护、水利、卫生和食品监督、房屋、畜禽屠宰管理等相关城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。第五十八条 乡镇人民政府建立农民就业保障机制。以市场为导向，建立新型农民培训、就业服务机制。采取下列措施促进村民就业、鼓励村民自主创业：（一）建立劳动保障服务机构和城乡统一的劳动力市场，提供免费职业指导和职业介绍服务。对实施职业技能培训和创业培训的，按规定给予一定的培训费补贴。（二）示范小城镇物业管理、清洁、绿化、公共设施管理等，同等条件下优先安排本镇农民就业。（三）鼓励农民专业经济组织健康发展，充分发挥农民专长，带动农民就业。（四）利用宅基地整理复垦发展设施农业，转变农民作业方式，提高农民农业生产技能，鼓励企业直接参与示范小城镇农民的职业技能培训。（五）通过招商引资、产业结构调整，办好工业园区，增加对劳动力的需求。第五十九条 建立健全社会保障制度。根据经济发展水平、社会承受能力和从业状况，按照农民个人缴费为主、集体补助为辅、政策扶持的原则，示范小城镇居民享受下列社会保障待遇：（一）示范小城镇居民已在城镇企业就业，并与企业签订劳动合同的，可以按照本市城镇企业职工养老保险和医疗保险的规定，缴纳基本养老和基本医疗保险费，享受相关待遇；（二）示范小城镇18周岁以上居民，有土地承包经营权的，可以按照本市城乡居民基本养老保障有关规定参加养老保险，享受相关待遇；（三）示范小城镇居民符合参加城乡居民基本医疗保障条件的，可以按照本市城乡居民基本医疗保险有关规定参加医疗保险，享受相关待遇；（四）示范小城镇被征地村民，可以按照本市被征地村民社会保障有关规定参保，享受相关待遇；（五）示范小城镇居民共同生活的家庭成员，人均生活水平低于本市居民最低生活保障标准的，可以按照本市最低生活保障有关规定，享受相关待遇。第六十条 对小城镇污水处理、垃圾处理、绿化、社区服务、养老、文化、体育等公益设施建设，市和区县人民政府可以给予适当资金补贴。